城市投资的同构竞争和互补 | 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

往期回顾：房地产调控政策为什么不能放松？

当前经济形势下滑，汇率走低，中美贸易战仍处于关键时期。很多人寄希望于放松房地产调控政策，来进一步释放内需。然而，最近政策释放的信号表明，房地产调控的信贷政策依然收紧，限制房地产过快增长的一系列政策并没有松动。很多人得出的结论是中国的房地产似乎已经走到了尽头。

我个人认为，中国房地产还是有非常大的发展空间，毕竟我们的户籍人口城镇化率43.37%,还不到中国户籍总人口的一半，未来无论是流动人口稳定居住和就业，还是农业转移人口市民化进程的加快，都涉及到上几亿人口的定居空间转换的问题，也因此会带来巨量的房地产需求，这就是中国城镇化的重要红利之一。因为占比接近60%的农村户籍人口仍然在农村拥有住房和宅基地。如果随着城镇化政策的落实，解决了一部分农业转移人口在城镇定居落户的问题，等于他们将会把长期的投资和消费兴趣转向城市，肯定会带来房地产发展的机会。既然城镇化可以带来房地产发展的机会，为什么对房地产的调控政策仍不能放松。原因在于涉及城镇化的各项改革政策仍未得到落实，虽然农民工在城镇就业和打工，但是在城市难以真正享受到与城镇居民同等的公共服务，难以实现安居乐业，所以他们最后的选择目前看仍然是回乡，条件好一点的是回到家乡的县城购买住房和定居。城镇化红利的释放需要等待时机。

当前之所以不能放松房地产调控的另一个重要原因是，各级城镇政府在发展路径上还是依赖于土地财政。前二十年形成的城镇发展模式，是通过低价出让土地-招商引资-高价出让房地产开发用地-补偿廉价土地招商发展工业的成本和城镇基础设施建设成本-继续招商引资和城市建设-继续高价卖地-开发房地产。许多三四线城市甚至是五线城市因过度依赖卖地，导致房地产供给过剩，因失去了土地出让收益，城市建设和补偿招商引资的资金链发生断裂，城市债务负担加重。房地产调控政策基本上堵住了城市债务持续放大的路，但是这些被债务负担所累的城镇，并没有更好的解决方案，仍然期待着房地产调控政策能放松，进而可以继续高价出让土地，缓解债务压力，并进行新一轮的投资和建设，实现短期执政的政绩要求。而房地产商也在等待房地产调控政策的松动，认为当地方政府的压力过大时，会形成较强的舆论压力，特别是在地方经济下滑的形势下，会迫使政策而进行适度调整。只有这样房地产商才会出现市场复苏的发展机会。

从目前各地城镇发展的实际情况来看，实施了几十年的传统发展思路还没有从根本上得到调整。在激烈的竞争格局下，靠压低成本招商引资的发展模式仍然是各级城镇政府发展经济的主要套路。针对房地产供给过剩的现象，依然是试图扩大房地产销售来增加政府的土地出让收益，并作为招商补偿和进行城镇基础设施建设的主要资金来源。依赖抵押政府资产获得金融支持大多已经没有余力，要想让预期的土地出让收入转化为现实的土地出让金，还是得激活房地产的开发。如果中央政府现在因城镇政府面临的压力而调整房地产政策，那势必会造成房地产发展过度膨胀的反弹。

中国经济的一个主要特点就是市场和地方城镇政府的双重推动。如果仅靠市场的推动，发展速度会是一个稳定适度的过程，经济波动幅度也会小很多。但是一旦有了各级地方政府的推动，在某一类产业和行业会产生放大效应，大大加剧了市场的波动。直到中央政府的政策干预之后，才会形成强烈地挤压作用，导致全行业和产业受到严重的打击，因产品供给过度造成的波动才会渐渐平稳下来，，进而影响到经济的全面下滑。房地产发展的现状就是如此，其实这也是中国经济发展中特有的规律。初始阶段，某一种产品市场供给不足，供不应求，会导致价格上扬；各级政府将其作为支持重点，给与政策支持，吸引企业大规模和大范围进入；中期阶段，产品供给开始增加；到后期阶段，产品供给过剩，供大于求，出现市场过剩的危机，迫使中央政府的政策干预；最后的结果是全行业下滑，市场重新整合，不同行业都出现过类似的发展过程。从干预效果看，可以达到优胜劣汰，淘汰劣质企业，使过度泛滥的行业竞争格局，转变为培育优质企业，形成行业龙头。但是也会在一些行业中出现波动反复的现象。房地产行业目前面临的形势就是，虽然出现了行业整合和优胜劣汰，一批企业转行去从事实体经济和创新经济，或者从事服务经济，还有一批企业在等待机会，期待着政策的放松。

对与政府利益关系较小的企业，产业的发展和经济的波动以及中央政府政策的干预，可能达到的效果就是在行业的下滑过程中实现企业的优胜劣汰和重新整合。但是对房地产来说，与地方城镇政府的利益关系可谓生死攸关。因此，从中央政府的干预到政策的放松，不仅关系到产业和行业的生存变化，而且关系到地方政府的利益，发展轨迹则是取决于两个可能：一种是希望通过谈判和增加诉求的方式推动政策的变化；另一种则是看中央政府调控的决心，是否能斩断地方城镇政府的利益链条，让房地产的供求和发展，真正地回归于市场。前者是绝大部分地方政府的期待，后者则要求地方政府实现发展模式转型，矫正政府行为，把对房地产的过度依赖，转向重振实体经济发展。

从表象上看，我们看到的是目前房地产市场出现了供求波动。但是在人口流入地区和流出地，房地产供给矛盾的表现形式不同，在人口流入地是房价偏高，而在人口流出地是住房供给过剩。但是在治理方法上，理论上应该存在着较大的政策操作空间。显然现在是一刀切的做法，无论供求关系发生什么样的变化，在不同程度上实施的都是双限政策。但是在目标上重点是要解决两个问题，一个是要求地方政府转型，另一个是缓解房价上涨造成的社会舆论压力。重点在于我们如何看待地方城镇政府在房地产供求关系上的不同作用。在人口流入地，表现的是房价上涨。一般来说，在人口流入地，由于经济发展水平较高，财政收入较多，对土地财政的依赖有限，因此当地城镇政府采取的往往是控制住房供给的政策。而在人口流出地，投资进入的机会较少，经济增长速度较慢，对于土地财政的依赖较强，导致房地产供给的过剩，进而出现债务危机。在人口流入地，舆论关注的是房价上涨，是社会问题。而在人口流出地，关注的则是住房供给过剩引发的城镇政府的财政危机和债务危机，是体制引发的经济问题。

如何解决两类不同性质的问题，在宏观政策层面上有比较大的难度。因为要制定分类解决的政策，实现因城施策，涉及到分级决策的权限问题。如果不站在宏观的层面，地方城镇政府很容易受利益诱导，政策出台后反而会使问题放大。如果针对性的分类指导，涉及到要有更为详细的数据支撑和政策边界的划分。因此采取一刀切的宏观调控政策，是中国宏观经济政策的一个重要特点，虽然可能会伤及无辜，但这也是为了确保经济环境的稳定和波动幅度的平稳，同时还要兼顾经济和社会问题。

总而言之，房地产是我国城镇化红利的重要预期之一。但是改革政策在落实过程中遇到了体制的障碍，推进改革政策落地还面临相当大的难度。当前存在的房价问题和供求过剩问题都与改革政策不能顺利落实有直接的关系。涉及到户籍、土地以及中小城市和小城镇的管理体制改革，涉及到降低体制成本、推进经济增长的宏观政策的制定。在当前所有问题还没有系统性的解决之前，继续强化房地产宏观调控，重点在于防止地方政府和房地产商双重动力的推动，会加大波动幅度，增加金融风险。只有稳步推进各项改革，加快城镇政府转型的步伐，才有可能在适当的时机适度地调整政策。

总第六十三期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

在给地方城市政府做规划时，经常会遇到如何引进产业的问题。招商引资是城市政府工作的重中之重，没有产业的进入，等于城市没有了税收，没有了财政开支的来源，没有了GDP，也等于就没有了政绩。随着土地财政逐渐占据主导地位，为城市基础设施建设提供了大量资金保障，反过来，如果没有房地产开发，城市基础设施建设的资金来源就难以得到保证。正是由于这些对城市政府而言至关重要的利益，才导致了以下两种普遍的现象：一是城市之间在产业引进方面的激烈竞争，二是城市引进产业多多益善，造成企业之间恶性竞争。前者是产业同质化造成的城市之间竞争有限的、同构的产业资源。后者是在城市政府掌握了一定的优势资源后，企业竞相进入，竞争有限的资源，导致城市内部产业的同构竞争。

城市之间产业的同构竞争，从各地的规划中就可以看出，只要是中央政府和有关部门制定的产业发展目录上重点支持的产业，都是各地规划编制内容中产业发展的重点内容。例如当年提出发展光伏产业，全国各省各级地方政府和城市，都把光伏产业作为本地招商引资和政策支持的重点。前几年新能源汽车的支持政策中包含有补贴因素，全国各地许多城市纷纷上马新能源汽车项目。这样的例子不胜枚举。房地产的发展更是如此，尝到了房地产发展的甜头，每个城市都认为自己的房地产发展还有巨大的潜力，都认为自己的城市可以吸引周边的城镇人口到这里买房子。这种同构竞争的结果就会造成生产能力的严重过剩，当过剩达到了一定的阶段，中央政府从宏观层面上就会出台限制性政策，或者把原有的优惠政策取消，直接导致一部分企业的生存出现问题，进而影响到城市经济的健康发展。例如许多已经出让出去给光伏产业和新能源汽车项目的土地，由于行业竞争过于激烈，优惠政策的取消会使一部分企业面临破产，同时已经出让的土地也会长期处于闲置状态。房地产的发展也是如此，当局部地区的一些城市出现供给过剩，就会影响到城市的土地出让收益，影响城市的财务状况，甚至形成严重的地方债。

城市间和地方政府间产业的同构竞争，会在某个行业出现严重的产能过剩，涉及到某一类产品，就会出现库存和积压，都会影响到宏观经济发展，导致严重的供求波动。当生产过剩，销售下滑到一定程度时，还会影响到金融，会出现对金融风险的担忧。因此中央政府往往会出台紧缩政策，或者是取消优惠和补贴，或者是限制行业的过度发展，甚至在金融政策上收紧贷款支持等，进而会影响到总体经济增长的速度放缓。对于过度竞争的地方政府来说，则面临着一部分企业的倒闭，会影响到就业，导致一部分资源的闲置，甚至加大了地方城市政府的债务负担。

城市内部产业的同构竞争，也是比较普遍的现象，主要是针对一些有限的优质资源，同时有太多参与竞争的企业都试图去分享这份优质资源的机会。例如房地产销售形势比较好的城市，各类房地产企业竞相竞争，纷纷挤入开发，抢占资源，往往容易因过度竞争导致销售出现严重困难。例如在某个自然资源条件较好的城市，滑雪产业的发展充分显示了优势，后继的开发者纷纷涌入，一个小小的县城建了七八家大的滑雪场，结果滑雪人数上不来，造成部分企业的经营困难和债务危机。而这种过度竞争，也导致原来企业的经营压力攀升，不得不增加投入，相应也会增加企业的债务。我刚刚去了一个省会城市的新区考察，原来计划好的市政府要搬迁到新区，但是后来搬迁计划取消了，直接影响到当时趋之若鹜进去投资的房地产开发商，为如何完成当初的销售目标而发愁。这种城市内部激烈的行业竞争，原因并不在于试图分享资源的外来企业，毕竟对于好的资源和机会，谁都不愿意放弃。问题在于地方城市政府的两类利益需求导致政府对企业的进入持绝对欢迎的态度，而不顾及未来企业将会面临什么样的竞争困难和压力。一个是对于GDP的政绩要求。只要有投资，就多多益善，只要完成了政绩，就可以升迁，至于以后的发展，不在自己任期就放任不管。另一个是土地财政和税收。有了房地产的进入，土地就可以卖出高价，地方就有了充足的资金去搞基础设施建设和改善公共服务水平。

中国经济的波动实际上与地方城市政府的同构竞争有直接的关系。在资源总量有限的情况下，各地竞争有限的优质产业和资源，往往不是站在全局的角度，而只是站在对自身管辖区域的优劣势分析的基础上来判断如何招商引资。经常出现的问题就是地方城市政府无限的放大自身的优势，而忽视了城市竞争条件下可能形成的硬约束。当各地城市同时通过优惠政策鼓励优势产业进入的时候，就已经预示着所谓优势产业必然会出现产能过剩。对一个城市内部的企业间的同构性扩张，其实也是类似的问题。在于城市政府对行业分析有放大的趋势，核心在于利益。有了利益之后，就必然会影响到政府决策的主观思维方式，甚至也影响到规划团队如何按照政府意图放大招商引资力度，导致同行业竞相进入，在一个城市内部开展恶性竞争。

我记得有人曾经讲过中国和犹太人经商的故事。在一个交通枢纽小镇，中国人开饭馆赚了钱，其他中国人也来开饭馆，最后导致大家廉价竞争，最后因恶性竞争而倒闭。犹太人选择的是，如果第一家开的饭馆，第二家开的则是加油站，第三家开的超市或者汽车修理站。总之形成了互补效应，最终把消费者的钱留在了这里，大家的利益共享。所谓同构竞争，重点在于信息不对称。作为一个地方的城市，不可能站在宏观全局的角度考虑问题，更不可能放弃眼前的发展机会而把机会拱手让给其他城市，因此在制定当地发展政策和规划时，所要选择的优质资源和宏观支持的政策性项目，一定是优先考虑的选项。而对于全国如此众多的大大小小的城市来说，政策的复制和仿效，也是长期以来体制形成的特点和惯例。

对于城市政府来说，如何在编制发展规划和招商引资的过程中，避免同构竞争，可以说是一个十分难以解决的课题。因为政府的市场竞争在一定程度上类似企业之间的竞争，只有过度竞争出现了产能过剩，才有可能通过宏观政策的调整，带来企业和行业的进一步整合，实现优胜劣汰。但是对于城市政府内部招商引资造成的恶性竞争结果，确实是可以避免的。这就需要城市的管理者和决策者摈弃政绩观和短期利益观，真正的为城市和企业的长远发展而考虑。如果所有投资的企业到这里赔了钱，等于把城市的品牌和价值放弃了，可谓从长远上看得不偿失。如何替城市和企业着想，不仅要解决城市的长期发展和长期收益，也要让任何一个到这里来投资的企业都可以获得稳定的收益。试想，盲目招商引资，形成城市内部的恶性同构竞争，对先来的企业来说，就是一种事实上的违约。

防止同构恶性竞争，还需要做的功课，就是进行科学的分析和判断。一是要分析竞争条件下的投资资源进入的可能性；二是要考虑如何降低成本，特别是体制成本；三是客观地判断自己城市的资源优势和区位条件，切忌过度放大自己的优势；四是为城市的长远发展利益和企业未来可能形成的收益考虑；五是算好经济账，尽量减少公共支出的压力；最后就是如何进行互补性的投资和招商引资的策划，形成合理的要素和资源配置。

注：本公众号转载文章仅用于分享，不用于任何商业用途。如涉及版权问题，敬请后台联络授权或议定合作，我们会按照版权法规定第一时间为您妥善处理。

————————————

微信编辑：雨影晨新